记者日前从河南省高级人民法院了解到,自去年下半年该省实行行政案件异地管辖改革以来,该省43.8%的行政案件实现异地审判,当事人合法权益得到有效维护。
由于法官由同级人大任免,经费由同级政府给付,导致法院在审理以同级政府为被告的行政案件时,容易受到地方行政权力干扰,“县法院审不了县政府”,严重影响行政审判的公信力。
为破解这一难题,2014年5月28日,河南省高院出台《关于行政案件异地管辖问题的规定》,进行行政案件异地管辖改革,把以县政府和地市政府为被告的案件和所有环保类案件,全部交叉到相邻的县、市法院立案审理。
河南省高级人民法院行政庭庭长宋炉安介绍说,实行这项改革后,河南省以市、县级政府为被告的案件明显增多。去年6月份以来,全省共异地受理“民告官”案件3134件,受案数同比增长61%,占全省同期受理的全部行政案件的43.8%。
而行政机关失去明显的干预渠道后,原告胜诉率上升,案件调撤率降低。去年6月份以来,河南省以异地管辖的方式审结2762件“民告官”案件,原告胜诉率由原来的10.18%上升到31.17%。案件调撤率由前5年的平均值54.18%下降到28.67%。
一些长期在政府部门上访得不到解决的问题,也开始走上法律途径。2013年8月,家住信阳市浉河区董家河镇茶都名人苑小区的朱建等12名住户突然闻悉,他们购买的小产权房,早已被开发商偷偷办了房产证,且产权所有人均是开发商。随后,这些群众不断到各级政府和相关部门上访,要求为他们的房屋正名,但一直得不到解决。实行行政案件异地管辖后,朱建等人到相邻的平桥区人民法院提起行政诉讼。目前,该案已经二审结束,两级法院都支持了群众的诉求,撤销了被告——信阳市房产管理中心违法违规为开发商办理的房屋所有权证。
河南省高院院长张立勇说,下一步,他们将实行行政案件立案登记制,扩大行政案件异地管辖范围,支持行政机关依法出庭应诉,切实解决行政案件立案难、审理难问题,保护普通群众的诉权。

针对行政审判中的“立案难、审判难、执行难”问题,2013年以来,河南法院积极探索、先行先试,实行行政案件异地管辖改革,取得显著成效。
从试点到铺开,满足“民告官”需求
行政诉讼法实施20多年,对促进我国法治政府建设,推动依法治国进程起到了极其重要的作用。但是,由于法院的财物由同级政府拨付,常常导致“县法院审不了县政府”,严重影响了行政审判的公信力。
2013年9月,在河南省高级人民法院的指导下,信阳市中级人民法院成为全省第一个“吃螃蟹”的法院——对辖区一审行政案件全部实行异地管辖。
据介绍,信阳中院根据地域接壤、风俗相通、交通方便等因素,将10个基层法院分成5对,每对法院相互审判和执行对方行政区域内的行政案件,建立一审案件异地交叉管辖机制。
他们这种案件全部移送交叉管辖的做法被称作是“一刀切”式,这样的好处是有效地避免了人们对法院选择性移送管辖所造成的猜疑。随后,南阳市中级人民法院、安阳市中级人民法院先后试行了此类行政案件异地管辖改革。
2014年5月28日,河南省高级人民法院在总结各地改革经验基础上,出台了《关于行政案件异地管辖问题的规定》,内容主要有三个方面:一是明确异地管辖的案件范围:以县级政府为被告的案件,除依法应当由中级法院管辖的以外,由被告所在地之外的基层法院管辖;中级法院管辖的以同级政府为被告的案件,由被告所在地之外的中级法院管辖;环境保护行政案件。二是规定了异地管辖分工方案,即原先由被告所在地法院管辖的案件现在应由某一异地法院管辖,在具体分工方式上,适用“结对”或“推磨”两种方式。其中,中级法院之间的异地管辖分工方案由省高院直接确定并公布,基层法院之间的异地管辖分工方案由所属中院确定并公布。三是规定异地管辖的程序。改变过去通过个案指定实现异地管辖的做法,在对社会公布改革文件的基础上,当事人可以直接根据规则到异地法院起诉,如果当事人在当地法院起诉,则由受诉法院移送给有管辖权的异地法院。
从直管到异地,群众信法不信访
实行行政案件异地管辖的做法,除考虑到最大限度地减少行政对司法的干预等因素外,也考虑方便当事人诉讼。给提起诉讼人更大的选择权,直接赋予了当事人向有管辖权的异地法院起诉的权利,改变了过去必须通过法院指定才能实现案件异地审理的做法。
以方便诉讼为原则,郑州市中级人民法院和许昌市中级人民法院“结对”,管辖本应由对方管辖的一审行政案件;安阳市中级人民法院、鹤壁市中级人民法院、濮阳市中级人民法院3个中院则采取“推磨”方式,对一审行政案件交叉实行异地管辖。
从各方的反映看,这样做的最大好处是消除了群众进行“民告官”诉讼时的顾虑。
信阳市浉河区董家河镇茶都名人苑小区的开发商为了偿还建筑商工程款,将部分房屋抵给了建筑商。朱某从建筑商手中买了一套小产权住房并装修入住。2013年8月,小区突然停水、停电。到此时朱某方才知道,早在2010年10月,信阳市房产管理中心就已经将他的住房过户到开发商的名下。与朱某情况类似的还有10多户。这些住户到有关部门反映,要求为他们的房屋正名,但一直得不到解决,致使他们不断上访。
实行行政案件异地管辖后,朱某等人就到信阳市平桥区人民法院提起行政诉讼。该案一、二审法院均支持了群众的诉求,撤销了被告信阳市房产管理中心违法违规为开发商办理的房屋所有权证。
从目前行政诉讼的情况看,群众对行政机关干预行政审判的担心有所减少,县级以上政府作被告的案件明显增多。据统计,2014年下半年,河南全省法院受理异地管辖行政案件就有3134件,其中县级以上政府为被告的有2085件,比改革前的上半年多959件,增幅85%。今年上半年,此类案件数更增加到2226件。
行政案件异地管辖后,行政诉讼离开了本行政区域,信访压力减弱,同时,行政机关无法对行政案件的审理进行权力干预。群众对司法裁判信任度大幅增加,“信访不信法”的问题得到较好解决,涉诉信访大幅减少,甚至在有些市县,异地管辖后的行政案件呈零信访态势。
运用法治思维,异地管辖有序推进
今年4月27日,河南高院通过《行政案件异地管辖补充规定》。《补充规定》在2014年出台的试行规定基础上,对行政案件异地管辖制度进一步深化。其中,对以下四方面进行了明确规定:
扩大异地管辖行政案件的范围。原来实行异地管辖的行政案件仅有基层法院管辖的县级政府作被告的案件、中级法院管辖的省辖市政府作被告的案件、环保行政案件等三类,《补充规定》在原有的基础上进一步扩大了异地管辖行政案件范围,明确除少量的省直行政机关和省辖市市直行政机关作被告的案件之外,基层法院管辖的行政案件全部异地管辖。
赋予原告对异地管辖的选择权。原告如果认为被告所在地法院能够公正审理和解决实际问题,可以要求本地法院管辖。同时考虑到第三人,如果第三人有异议的,上级法院可以根据情况确定管辖法院。
中级法院异地管辖分工全部实行“推磨式”。将18个中级人民法院分为6组,每组3个,实行A管B、B管C、C管A的推磨方式。
明确郑州铁路运输两级法院管辖部分行政案件。河南高院于5月12日出台《关于郑州铁路运输两级法院管辖行政案件的通知》,以文件形式正式确立郑州铁路运输两级法院管辖行政案件的范围。
坚持公正司法,推动法治政府建设
党的十八届四中全会提出,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。实行行政审判异地管辖,是司法管辖与行政区划适当分离的有益尝试,也充分体现了中央的改革精神。
截至今年6月底,推行异地管辖改革一年来,成效明显,行政审判的一组数据很有说服力:
案件数量大幅增加。行政案件异地管辖前的2014年1月至6月,全省法院受理一审行政案件5735件。下半年推行异地管辖后,受理7146件,增幅24.6%。今年上半年,全省法院受理一审行政案件7985件。
案件上诉率大幅降低,群众对“官官相护”的抱怨明显减少。2014年下半年,在一审审结的异地管辖案件中,除撤诉案件外,上诉案件1970起,其中当事人上诉628起,上诉率为31.9%,与2013年河南全省同类案件上诉率相比,降低近22个百分点。
原告方胜诉率提高。2014年7月至今年6月一年间,河南全省法院一审审结异地管辖案件3638件,依法判决原告胜诉1039起,一审案件原告胜诉率为28.6%,比2013年高出18个百分点,有效增强了社会公众对行政审判公正性的信心。
同时,行政机关深受异地管辖改革触动,摒弃了地方保护主义的“小算盘”,依法行政和应诉意识进一步增强。行政案件的异地管辖改革引起全省各级行政机关普遍的高度重视。各级行政机关特别是县级以上人民政府参加诉讼更为积极主动,并及时出台各种措施,促进行政执法的规范化、提高行政执法水平。
为进一步深化行政案件异地管辖改革,把这项工作做实做好做出特色,8月6日,河南高院召开行政案件异地管辖改革座谈会,高院院长张立勇指出,下一步河南法院要坚持既定原则把改革措施完全落实到位,加强对改革中新情况新问题的调研,不断完善提升,为全国的行政诉讼管辖改革和司法改革当好开路先锋,积累改革经验。

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“民告官”,常被劝:“别拿鸡蛋碰石头!”“不告白不告,告也白告!”

当法官,时被扰:“这个案不能立!”“政府可不敢败诉!”

立案前,群众担心,法院吃政府的、喝政府的,一个鼻孔出气,“信法不如信访”。审判中,法官担心得罪地方、影响饭碗,对行政案件不敢审、不会审,原告胜诉率一度只有9.1%。

“民告官”立案难、胜诉难、执行难,如何破解?河南省高级人民法院于2014年在全国率先出台《关于行政案件异地管辖问题的规定》,把以县政府和地市政府为被告的案件和环保类案件,全部交叉到相邻的县、市法院立案审理,让群众到外地法院起诉。

“异地管辖,避免行政权力干扰,找到了一条群众监督政府的法治途径,不仅有利于司法公正,而且有助于巩固党的执政基础。”河南省高院院长张立勇说。

河南探索,能否解决“民告官”难题?从两年的实践看,这一破冰之举,缓解了告状难,使老百姓的胜诉率大幅提高;卸下了法官的思想“包袱”,使其更为“洒脱”,公正裁判;增强了法院的公信力,从改革前的“不管判谁胜诉,对方都可能不满意”到现在“原告即便败诉,也感到被公正对待”;促进了依法行政,越级上访大幅减少。自改革以来,河南法院一审受理异地管辖案件10823件,原告胜诉2825件,胜诉率26.1%,比改革前提高16个百分点,其中可上诉案件8945件,上诉率39.85%,比改革前降低17个百分点,赴京上访率5年来首次下降,降幅16%。有些市县异地管辖案件实现了“零上访”。

当然,改革并非十全十美。比如,有人担心其能否持续有效;有人认为,法官审理异地案件,更多考虑法律效果,造成当地信访工作与管辖法院工作衔接不畅;到外地打官司,增加了差旅费开支和时间成本。法院送传票、做调查、搞协调,也会增加支出。那么,该如何看待这一改革?请看记者的调查。

行政审判“囧”境

“搞行政审判的,谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定”

“审外县的案,轻松多了。不像以前,审县政府、部门,顾虑重重。”眼前的吕万众,带着法官的威严,可提起以前,颇多无奈。

吕万众是滑县法院一名法官,现为行政庭庭长。让他无奈的案子发生在2007年。

案子的被告是滑县国土局。案由是:一名村民认为,邻居宅基地超标,影响了自家,遂告颁发土地证违法。吕万众调查申请手续,发现不少“猫腻”:从土地申请,到对外公告,再到领导审批,日期为同一天。而按要求,仅公告就要一周左右。翻看审批表,领导签字栏是空白。批准的宅基地面积2亩,远超规定的0.25亩。

没开庭,吕万众就接到电话,说有领导打招呼,不要撤销土地证,不能判政府败诉。

当时,吕万众只是一名普通法官。是尊重法律,还是顺应现实?他十分焦虑,反复考虑,坚持撤销土地证。

黑龙江破解难点 百分之六十以上行政案件异域审判。领导先是不同意,可见吕万众写的判决书,被告违法事实、判案法律依据,清清楚楚、严丝合缝,不好意思再说情。

为给法院领导找台阶,吕万众以“汇报、请示”的口吻,建议上诉。最终,安阳中院维持了原判。

“搞行政审判的,谁没有听过指示:法院要以地方大局为重!谁没被警告过:万一政府败诉,可能影响稳定!”吕万众感慨。

行政审判难,不易出成绩,法官一般不愿在行政庭干。2013年,信阳法院召开行政庭庭长座谈会。一名女庭长抱怨:“行政案件立不了、审不好,老百姓骂你;认真审,判政府败诉,领导不高兴。再让我当行政庭庭长,就疯了!”后来,她一再申请,调离行政庭。

行政审判的“囧”境,源于哪里?首先是人员任用。以县法院为例,院长由所在县人大选举产生。副院长、庭长、副庭长由县人大常委会任命。法官得罪地方,可能影响晋升。其次是财物。法院所需办公经费、工资、基本建设费,都要当地财政拨付。

“法官在本地生活,买房、就医、孩子上学,都可能求人。再加上县城是熟人社会,说不定哪个部门有亲戚、同学,真判政府部门败诉,指不定得罪谁。”吕万众说。

如何改变行政审判“囧”境?改革课题摆在了法院面前。

找“县长”不如找“院长”

“法官的腰板明显硬了”

提起异地管辖,耿海建挑起大拇指:“不是异地审判,还得上访10年。”

耿海建是登封一家汽车租赁公司的负责人。1992年,公司成立。换发新证时,当地运管所不予更换,公司停运。2005年,他开始了长达10年的上访。

“为啥上访?法官说十句,不如行政官员说一句。有的官员说,法院判决走形式,真怕的还是上级。”耿海建说。

多年上访,事未解决。最终,耿海建起诉。登封法院依法判决他部分胜诉。没想到,当地又违法出台行政决定。法院判决无法执行。2014年,河南实行异地管辖。耿海建到郑州市高新区法院起诉。很快,法院判他部分胜诉。

“百姓有了冤屈,找‘院长’,不找‘县长’,才体现出司法公信力。”河南省高院院长张立勇说。

然而,异地管辖改革前,河南的行政审判问题重重。

信阳中院院长张社军介绍,信阳行政诉讼案件受理数在河南长期落后,每万人口不足0.5件。受理的案件中,驳回起诉、维持被诉行政行为、和解方式结案率达87.75%。

怎么改变这一局面?2013年9月,信阳法院率先试点,将行政案件以“一刀切”的形式,交付异地管辖。